EL PAPEL DEL GOBIERNO EN LA ECONOMIA

El gobierno tiene dos tipos de actividades en un sistema económico:por un lado, el gobierno es un agente económico como lo son loshogares y las empresas; en efecto, el gobierno es propietario de factoresproductivos como los hogares, y como ellos también adelantaactividades asociadas con el consumo y el ahorro; así mismo, el gobiernodesarrolla labores productivas como lo hacen las empresas.Pero, por otro lado, el gobierno cumple ciertas labores que lo diferenciandel resto de los agentes económicos; las instituciones queconforman el gobierno tienen la función de regular el sistema económico;en otras palabras, el gobierno es el encargado de velar porel respeto de las reglas de juego de la economía.Existen distintos niveles de gobierno, definidos de acuerdo con susdiferentes responsabilidades y su ámbito de influencia. El gobiernolocal opera en las ciudades, pueblos o comunidades; en el caso deColombia, ese nivel de gobierno es ejercido por las alcaldías. El gobiernoregional es el que actúa sobre un conjunto de ciudades ocomunidades agrupadas en regiones, como son los estados, en algunospaíses, o los departamentos, en otros; en Colombia el gobiernoregional es ejercido por las gobernaciones. Finalmente, el gobiernonacional o gobierno central es el que controla todo el territorio deuna nación. Los distintos niveles de gobierno tienen responsabilidadesespecíficas, es decir, que en la práctica las responsabilidades delos distintos niveles de gobierno deben ser complementarias.Los niveles degobierno sonel gobierno local, elgobierno regionaly el gobierno nacionalo central.10En varios países, entre ellos Colombia, cuando se habla de las cifras deingresos y gastos del gobierno por lo general se hace referencia al gobiernocentral. En Colombia, las entidades más importantes quepertenecen al gobierno central son la presidencia, los ministerios ylos departamentos administrativos; no obstante, como ya se mencionó, losgobiernos regionales y locales también forman parte del gobierno.Adicionalmente, en los países existen también empresas públicas, lascuales son entidades del gobierno que desarrollan actividades productivas(como lo hacen las empresas privadas). Los distintos nivelesde gobierno y las empresas públicas conforman lo que conocemoscomo sector público, porque son entidades que ejercen actividadespara el servicio de la comunidad o de la nación. Para ser más precisosen esta definición es pertinente aclarar que existen empresas públicasno financieras, como las que prestan los servicios públicos, yempresas públicas financieras, como los bancos que ofrecen serviciosa los exportadores. Así, cuando se suman las cifras del gobiernocentral, con las de los gobiernos locales o regionales, y las de las empresaspúblicas no financieras, se habla del sector público nofinanciero, y si a este grupo se suman las empresas públicas financierasse está hablando del sector público consolidado.El Estado ejerce sus funciones a través de tres ramas: la ejecutiva, lalegislativa y la judicial; éstas operan en los tres niveles de gobierno:central, regional y local; con esto, el poder ejecutivo es la rama delEstado encargada de ejecutar las leyes; el poder legislativo es el encargadode diseñar dichas leyes; y el poder judicial es la rama delEstado a través de la cual se ejerce la administración de justicia.Como ya se mencionó, el gobierno participa como agente económicoen las distintas actividades que se llevan a cabo en un sistemaeconómico: producción, consumo e inversión; en efecto, el gobiernoproduce bienes y servicios, contrata factores de producción,consume bienes y servicios, ahorra e invierte.Sin embargo, es importante tener en cuenta que en la medida enque el gobierno busca promover el bienestar de la sociedad como unLas ramas delEstado son lalegislativa, la ejecutivay la judicial.11todo, a veces resulta difícil que opere con la lógica de las empresas ode los hogares, ya que estos dos agentes económicos buscan el bienestarparticular, mientras que el gobierno busca el bienestar colectivo.El objetivo de las empresas puede resumirse en la maximización desus utilidades, y el objetivo de los hogares en la maximización de subienestar a través de un mayor nivel de ingreso y un uso eficiente delmismo. Así, el gobierno actúa en la esfera de lo público, al serviciode la comunidad o de la nación, mientras las empresas y los hogaresactúan en la esfera de lo privado, es decir, en la búsqueda de interesesparticulares.El gobierno como agente económicoEl hecho de que el gobierno busque el bienestar colectivo implicaque sea el agente que debe proveer los servicios o los bienes que noson provistos por las empresas privadas, ya sea porque su costo de12producción es muy alto, o porque se trata de actividades que no generanrentabilidad privada; este es el caso, por ejemplo, de actividadescomo la defensa nacional, el suministro de salud a los más pobres y alos ancianos, y el cuidado del medio ambiente.En algunos casos los gobiernos también participan en actividades productivasque se consideran estratégicas para el desarrollo de unaeconomía, como la industria siderúrgica o el sector petrolero. Noobstante, todas las economías no operan de esta manera; así, en lospaíses más desarrollados, como Estados Unidos, Francia, Alemania yJapón, el gobierno participa casi exclusivamente en las actividadesen que el sector privado no tiene interés en hacerlo, lo cual hace quesu participación en sectores como la industria o el sector financierosea prácticamente nula.En contraste, en economías menos desarrolladas como las de AméricaLatina, el gobierno tradicionalmente ha estado presente en casitodas las actividades productivas compitiendo con empresas privadas;esta tendencia se ha modificado desde comienzos de la décadade los noventa, cuando se dio un cambio en el modelo económicoque significó la promoción de los procesos de privatización. Laprivatización es la venta por parte del Estado de las empresas de supropiedad que pueden ser negocios atractivos para el sector privado;con este proceso se busca que el gobierno se retire de actividadesque pueden estar en manos de agentes privados, y concentre susesfuerzos en llevar a cabo actividades necesarias para la sociedad yque no son desarrolladas por iniciativa privada.En este sentido, es importante tener en cuenta que, si bien el gobiernoparticipa en todas las actividades económicas, no siempre es unactor importante en todas esas actividades. La tendencia de las últimasdécadas en muchos países del mundo ha sido que el gobiernotenga una baja participación en la producción, mientras su nivel deactividad en el consumo y en la inversión depende de las especificidadesde las distintas economías.13La descentralizaciónLA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIADurante gran parte del siglo XX, Colombia se caracterizó por tener unsistema fiscal centralizado, es decir, un sistema en el cual el gobiernonacional actuaba como el principal recaudador de impuestos y, asímismo, como el principal proveedor de los bienes y servicios públicos;sistema que se adoptó en la Constitución de 1886 y perduróhasta fines de la década de 1980.A comienzos de esa década se empezó a gestar el cambio hacia unsistema descentralizado, al reconocer que las regiones debían tenermás autonomía en las decisiones sobre el gasto público. De esta manera,entre 1983 y 1990 se empezaron a realizar cambios orientadosa generar una descentralización económica consistente en una mayorautonomía de cada región para decidir la utilización de sus ingresos;así mismo, se empezó a desarrollar un proceso de descentralizaciónpolítica con la elección popular de alcaldes. Este proceso de descentralizaciónfiscal y política, que se empezó a gestar a comienzos delos años ochenta, se concretó en la Constitución de 1991.La Constitución de 1991Como había ocurrido en el caso de la Carta Constitucional de 1886,en la reforma constitucional de 1991 hubo una gran discusión acercade cómo debería ser el ordenamiento político y administrativo de lanación. Esta discusión giraba principalmente en torno a la disyuntivaentre el federalismo y el centralismo. La decisión final fue adoptar unmodelo intermedio, de manera que siguiéramos funcionando como14una república unificada, pero donde las regiones tuvieran cierto gradode autonomía; de esta manera, el artículo primero de laConstitución de 1991 define a Colombia como un “Estado social dederecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada,participativa y pluralista”.En este esquema, el gobierno central tiene responsabilidad sobrela estabilización y la distribución de recursos, mientras que los gobiernosregionales y locales son responsables de la asignación deestos recursos, y de la provisión de servicios como educación ysalud.El sistema fiscal descentralizado permite que las entidades territorialestengan un mayor grado de responsabilidad en la prestación deservicios básicos a la población; así, lo que se busca es que los serviciosse presten desde las entidades que están más cerca de lapoblación, es decir, desde los departamentos y los municipios, ya queéstas conocen mejor las necesidades de los ciudadanos; igualmente,se busca que los ciudadanos puedan evaluar y juzgar de una maneramás directa la prestación de estos servicios.Como vemos, desde 1991 Colombia adoptó un nuevo marcoinstitucional y desarrolló instrumentos dirigidos a aumentar la eficienciaen la provisión de servicios públicos, y a incrementar laparticipación ciudadana en la toma de decisiones.Funciones de las entidades territorialesCon la reforma constitucional de 1991 y la adopción de un sistemafiscal descentralizado fue necesario redefinir las funciones de losdistintos niveles de gobierno; en otras palabras, se requería haceruna redistribución de las obligaciones y competencias tanto del gobiernocentral, como de los gobiernos subnacionales, es decir, losdepartamentos, los distritos y los municipios; de esta manera, desde1991 las funciones de cada uno de los niveles de gobierno son lassiguientes:15· A la Nación le corresponde formular las políticas generales dedesarrollo económico y asignar los recursos de las transferencias;también, está en la obligación de garantizar el acceso a la educacióny a los servicios de salud, y de evaluar los resultados obtenidospor las entidades territoriales.· Los departamentos tienen la función de planear el desarrollo departamental,incluyendo la planeación y administración del sectoreducativo, de salud y de asistencia a las poblaciones menos favorecidas;así mismo, les corresponde la obligación de ejecutar obraspúblicas de competencia departamental y apoyar a los municipiosen la prestación de servicios públicos domiciliarios.· Los distritos de Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla compartenresponsabilidades y competencias con los departamentos;al igual que estos, deben cumplir labores de planeación y administraciónde los servicios de educación y salud.· A los municipios les corresponde planear el desarrollo municipaly prestar los servicios públicos domiciliarios; así mismo, debenefectuar inversiones en obras públicas locales y promover la participaciónciudadana; por último, deben prestar servicios deeducación y salud sólo cuando cuenten con la capacidad administrativapara hacerlo.Fuente: IsraelFainboim; OlgaLucía Acosta yHéctor JoséCadena (1994) “Elproceso dedescentralizaciónfiscal en Colombiay sus perspectivas”,Coyuntura Social,núm. 10, pp. 63-102, Fedesarrollo,mayo.Fuente: EduardoWiesner (1995) Ladescentralización,el gasto social y lagobernabilidad enColombia,capítulo I, pp.5-31,DepartamentoNacional dePlaneación-ANIFFindeter.16LAS PRIVATIZACIONES EN AMÉRICA LATINAAntes de la década de los años noventa, América Latina se caracterizabapor tener Estados que se encargaban de proveer la gran mayoría de serviciospúblicos, y a la vez eran propietarios de una gran variedad deempresas. Esta situación obedecía a la vigencia que tenían en ese entonceslas ideas que defendían una intervención estatal directa, especialmenteen aquellas áreas que se consideraban esenciales para promover el bienestary la equidad social.Sin embargo, la necesidad de un cambio en los patrones de crecimientoeconómico, así como la necesidad de mejorar el funcionamiento de laadministración pública, llevaron a que los gobiernos latinoamericanosimplementaran una agenda de reformas económicas orientada a la liberalizaciónde los mercados.Uno de los cambios más significativos en esta reforma fue la transformacióndel modelo de intervención del Estado: muchos países de la regiónpasaron de tener un Estado proveedor de servicios, a un Estado reguladorque dejó en manos del sector privado la gran mayoría de empresas queantes manejaba. Esto llevó a grandes procesos de privatizaciones en lasque el objetivo principal consistía en liberar recursos públicos de aquellasactividades en las que no se requería su presencia, y destinar estos recursosa responsabilidades que corresponden únicamente al Estado.Estos procesos de privatizaciones tuvieron un desarrollo muy dinámico alo largo de la década de los noventa; por ejemplo, en Brasil se vendieronactivos públicos por un valor de US$6.000 millones, sólo en 1996; enBolivia se privatizaron las empresas de hidrocarburos; mientras que enPerú se vendieron 22 empresas públicas a lo largo de esta década; asímismo, en México se liberaron las empresas de telecomunicaciones, puertosy la administración de los aeropuertos, entre otros.EJERCICIO 117En Colombia las privatizaciones se han concentrado en las empresasgeneradoras de electricidad, las de telecomunicaciones, los puertos y algunosbancos, entre otras; sin embargo, a pesar de haber tenido un períodode privatizaciones completas, en los últimos años el gobierno optó por privatizacionesparciales, es decir, por la conformación de empresas mixtascon inversión privada: estos son los casos, por ejemplo, de la Empresa Eléctricade Bogotá, la Corporación Eléctrica Atlántica y la Interconexión Eléctrica.1. Da tres ejemplos del gobierno como agente productivo.2. Da tres ejemplos del gobierno como regulador de la actividad económica.3. ¿Qué empresas públicas conoces? ¿Qué producen?4. ¿Crees que estas empresas deberían estar en manos del sector privado?¿Por qué?5. ¿De qué políticas económicas del gobierno has oído hablar? ¿Creesque tienen algún efecto en tu vida?